Como é sabido, a Emenda Constitucional n.º 12/2023 prevê a substituição do ICMS, o ISS e o PIS/COFINS, pela CBS, de competência federal, e pelo IBS, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, com a promessa de conferir simplicidade e segurança jurídica ao sistema tributário nacional. Para atender a essa promessa, foi assegurada a uniformidade da legislação e da incidência da CBS e do IBS (art. 156-A, da CF/88). Dessa forma, o contribuinte, na prática, lidaria com os dois tributos como se fosse apenas um.
Todavia, há incompatibilidade do processo judicial tributário atual com os novos tributos, o que ameaça a promessa de simplificação antes mesmo da plena implementação da reforma tributária. Além disso, a redução da janela legislativa em anos eleitorais tornaria imperativa a urgente mobilização dos agentes econômicos para que a modificação das normas processuais ocorresse antes da cobrança dos novos tributos.
A incidência dos novos tributos, também é sabido, passará a obedecer ao Princípio do Destino, ou seja, sua incidência ocorrerá no local da operação, que é, em regra, o local do consumo (art. 11, da LC n.º 214/2025). Desse modo, a União tem competência para fiscalizar a incidência da CBS em todo o território nacional e os demais entes federados têm a competência para fiscalizar a incidência do IBS sobre operações de qualquer contribuinte que (i) esteja em seu território ou (ii) realize operações destinadas ao seu território (art. 3°, da LC n.º 227/2026).
Logo, cada fato gerador poderá ser objeto de fiscalização e interesse de até cinco entes federados distintos – a União; o estado e o município de origem; e o estado e o município de destino.
No âmbito do processo administrativo, essa problemática foi mitigada com a unificação da fiscalização e do lançamento do IBS (art. 4°, § 2°, da LC n.º 227/2026), e há previsão de integração do contencioso administrativo dos dois tributos (art. 323-G, LC n.º 214/2025).
Ocorre que, no âmbito judicial, não há qualquer previsão de adaptação do sistema para lidar com a multiplicidade de entes federativos interessados no mesmo fato gerador. Isso causará dois grandes – e problemáticos - impactos: (i) o aumento do número de processos; e (ii) a dispersão da jurisprudência sobre tributos com a mesma materialidade. Esses impactos já foram identificados pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), em relatório produzido em grupo de trabalho.
O aumento do número de processos é um problema, pois o Poder Judiciário, em especial os órgãos de unificação da jurisprudência (STJ e Supremo Tribunal Federal – STF), já tem dificuldade de lidar com o volume de novas demandas, o que será agravado, potencializando o risco de mora na prestação jurisdicional.
Simultaneamente, esses novos processos relativos ao mesmo fato gerador serão julgados por ao menos dois tribunais distintos – federais para a CBS e estaduais para o IBS. Isso combinado à falta de previsão específica de uniformização da jurisprudência, como há no âmbito administrativo, tende à formação de precedentes conflitantes e irregularidade da incidência dos tributos.
Esse cenário, previsto pelo E. STJ, já é suficiente para infirmar a eficácia da uniformidade de incidência da CBS e do IBS, prevista pelo art. 156-A, da CF/88, e comprometer a prometida simplicidade e segurança jurídica do novo sistema do IVA-dual.
Não obstante, a realidade pode ser ainda pior. A LC n.º 227/26, em seu art. 3°, prevê que a fiscalização e o lançamento tributário de ofício serão feitos de modo cooperativo, ou seja, podem ser realizados por centenas de entes federados simultaneamente.
Contudo, os entes federados não estão obrigados a concentrar ou coordenar a cobrança judicial dos créditos relativos ao IBS em apenas uma execução fiscal. Logo, haverá apenas um processo administrativo relativo a um período de apuração do IBS, mas, esse único processo pode resultar em centenas de execuções fiscais espalhadas pelo território nacional. Essas ações, então, tramitarão em ritmos distintos e em tribunais diferentes, que podem ter entendimentos conflitantes, o que está fadado a fomentar a insegurança jurídica.
Diante de tal contexto, o STJ analisou possíveis modificações do processo judicial tributário, cujo intuito era lidar com a dinâmica do IVA-dual, e concluiu que a melhor solução seria a criação de alçadas, nas quais, a depender do valor da causa, seria eleito o foro e o ente que representará os demais.
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